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【政府应创造一个开放的、宽松的、包容的学术氛围，让智库产生科学而独立的成果；应充分尊重智库所有研究人员的所有观点，让不同于主流观点和理论的学术思想和声音有存在空间】
□周宏春
智力是一个国家或民族的最宝贵资源。智库，也称思想库、智囊团、智囊机构。智库发展反映了一个社会的开放水平、精英的活跃程度和一国的软实力；智库发展既能提高决策的科学化、民主化和法治化程度，扩大公众参与决策渠道，也能为国家发展和社会进步储备人才、创新思想、提供信息。
智库的内涵及其发展意义
1.智库的内涵与类型。智库，以公共政策和公共利益为导向，服务于决策，而不承担行政职能并发布行政命令，参政议政而不执政；智库在国外又被称之为继立法、行政、司法、媒体外的“第五种力量”。
中国智库类型众多，体现在组织结构、隶属关系、规模大小、资金来源、研究专长等方面。按组织属性可分为官办智库、半官方智库或民间智库，国家与地方智库等；按专业性可分为综合性和行业型智库；按机构职能可分为全职和兼职智库；按研究方向，可分为政府决策咨询，投资功能咨询，技术转让咨询，以及为企业服务的纯盈利性咨询机构等。
智库应当符合一定的标准，并非什么机构都能称之为智库。成为智库的条件包括，遵守国家法律法规，有相对稳定和运作规范的实体；有一定影响力的代表人物和研究人员；有可持续的资金来源保障；有健全的治理结构与组织章程；有功能完备的信息采集分析系统；有特色鲜明、长期积累的决策咨询报告或成果；有学术交流平台和成果转化渠道；具备开展国际合作交流的良好条件等。
智库，与智囊不同，是群体、是“智力池”；而智囊则是个体，中国古代养士、谋士、幕僚（师爷）、幕宾、谏议大夫等均是足智多谋、为帝王或官员出谋划策的智囊，以智辅政。刘邦、曹操、李世民、朱元璋等帝王均有顶级智囊做参谋。刘邦依靠“初汉三杰”夺取江山。刘邦曾自我评价道：“运筹帷幄，决胜千里，不如张良；治国安邦，理财筹粮，不如萧何；引军打仗，克敌制胜，不如韩信”。翰林院及战国时代的“孟尝君三千门客”等，是中国早期的智库。
智库，与咨询机构不同：智库以公益性和非盈利为特征，以政策为重点，在研究基础上提出政策建议；咨询机构则采取企业化运营，尽管所提供服务的差别并不大。智库不仅在于规范化、制度化和科学化的咨询服务，还在于以服务决策为重要任务，以服务社会为宗旨。国家智库可以经常参与决策咨询，在决策中发挥作用，但只能是决策方案的一种或修补性意见而不是决策本身。
中国智库，包括党政军及社会科学智库、高校智库、科研智库、单位和企业智库以及民间智库等，不同智库各有利弊。党政机关智库主要从公共财政获得资源，接受政府委托课题开展研究；由于没有生存压力，容易出现官僚化、效率低下等弊端。高校智库科研力量雄厚，学科齐全、人才密集、对外交流广泛，有一定的独立性；因缺乏生存压力，一些研究成果与需求脱节。科研智库主要在科技战略、规划和政策等方面发挥作用；民间智库尽管近年来有所发展，但在经费保障、项目来源、成果递交通道、建言献策等方面仍有不足，是中国智库建设中的“短板”。一些民间智库原来只是咨询公司、调查公司、信息公司，因赶“时髦”而翻牌，缺乏实质性的业务转型。
中国特色新型智库建设，要坚持中国道路、中国视角，聚焦中国发展、发出中国声音。要坚持三个必须：必须以中国特色社会主义理论为指导，以建设社会主义市场经济体制、实现中华民族伟大复兴为目标，以服务公共政策、推动科学决策、推进理论创新、提高国际话语权为己任；要具备四大保障：宽松的政治环境，自由的学术交流，公平的政策待遇，平等的市场竞争；要形成五个特色：兴办主体是多元的，组织形式是多样的，研究行为是自主的，思想观念是独立的，责任担当是崇高的。
2.中国智库建设进展与存在问题。近年来，中国智库发展迅疾，在出思想、出成果、出人才等方面取得明显成绩。与此同时，智库建设中仍然存在一些亟待解决的问题。
智库发展处于初期阶段，尚未达到决策咨询的需要和期望。突出表现在：缺乏统筹规划。虽然近年来智库数量激增，但实力不强、良莠不齐。无论是数量还是质量，与国际一流智库，尤其是顶尖智库相比仍有较大差距，智库机构小而多，整体实力不强。
智库制度尚未形成，在公共政策决策中的地位，法律上制度上未给予明确定位。面向研究人员的绩效管理尚不成熟，经费支出、预算决算、人事奖励等方式方法较之行政单位没有两样，按照工程预算办法管理智库经费，缺少对不同类型成果的绩效转换与动态激励机制。
产权意识薄弱。社会对智力成果具有知识产权的理念薄弱，认为智力劳动成果应当无偿向政府和全社会提供，对有偿咨询服务不习惯，甚至对咨询带有偏见，认为智库是“皮包公司”。咨询市场发育程度严重不足，成为中国特色新型智库特别是民间智库发展的最大制约。
市场化程度不足，行政色彩较浓。有关研究发现，在现有智库中95%是官方智库，仅有5%的民间智库；从政府或企业获得资金，直接服务于政府或企业。外国的情况则不然。布鲁金斯学会营业收入的45%来自于公司或个人捐赠，29%来自于基金会，7%来自出版物收入，仅4%来自于政府；智库对市场变化极为敏感，所有研究紧盯实际问题。
国际化水平不高。中国智库，眼光向内而非向外，视野相对狭窄。而世界知名智库，业务中的相当部分来自于海外市场，或在全球范围内开展业务，或设立办事处和海外分支机构，或采取并购等方式建立战略联盟。如法国欧罗普基咨询公司的目标顾客60%在海外。
供需衔接不够。有人认为，智库成果是“纸上谈兵”，缺乏针对性和可操作性；政策咨询被少数人用来“装门面”“做姿态”“走形式”。政府靠熟人和圈子找咨询专家，智库靠“猜测”对接党委政府的决策需求，双方之间存在信息不对称、供需不匹配、产品不对路等问题。
报告质量是智库的生命线
影响力是评价智库的重要指标；智库影响力覆盖多方面，如决策、学术、媒体影响力、公众影响力、国际影响力及智库成长与营销能力等，关键在高水平的咨询报告。中国智库报告质量不高问题引起各方关注，相关讨论时常见诸媒体。长期以往，智库的存在价值将会受到影响。
1.咨询成果质量不高的表现及其根源。报告质量不高，主要表现在研究议题小、报告内容散、问题分析浅等方面。
一是追逐热点、泛泛而谈，浅尝辄止的成果多，系统研究、入木三分的分析少；对基层或社会的“真问题”视而不见，靠“造新词”吸引眼球；一些文章读起来大同小异，内容空洞，只是表述顺序或说法不同，缺乏深度和独特见解，“管用”的政策建议不多。
二是数据不充分，不是数据不全面、欠准确性，就是缺乏代表性，或并非来自一线调研的数据而是“老黄历”，研究资源分散、低水平重复较严重；缺乏新意和权威性，一些判断不靠谱、甚至出现误判，报告的结论似是而非，可信度不高，不能准确反映真实情况。
三是事实不清，重点不突出，研究内容碎片化、针对性不强，不是介绍的选择性有失偏颇，就是选择的问题仅是自己的臆想而非“真实存在”，缺乏深入实际调查研究的基础，而以自己臆想或假设为前提，与实际情况脱节，提出的建议缺乏可操作性。
四是超前研究不够，对未来趋势的引领性成果少，对趋势性的苗头缺乏敏感性。政策阐释性成果多，一些政策解读文章并没有准确把握其中的内涵。缺乏核心智库产品，什么都想做、什么都不突出。由于信息不充分，视野不开阔，报告成果的公众认可度不高。
五是缺乏分析框架，依据翔实的一手资料和严谨的逻辑进行规范性研究少，“前言不搭后语”的文章多；为了写文章而写文章，“无病呻吟”；一些文章逻辑模糊，内容散乱散杂，前后矛盾，创新能力不足，奇谈怪论时有出现，一些说法甚至成为笑柄。
六是缺乏认真态度，只是将过去的“剪刀+浆糊”升级为计算机时代的“复制+粘贴”（也被称为ctrlc+ctrlv）；不做深入扎实的调查研究，满足于造声势，一些人在论坛上的演讲不着边际、夸夸其谈，这种浮躁的做法是出不了好成果的。
凡此等等，均与智库本身的问题意识、政策熟悉程度、前瞻眼光、战略性思维等不足有关。尽管如此，却要追求对高层甚至对世界的影响力。智库对决策咨询产品供给的积极性普遍高涨，但数量有余而质量不足，存在供给能力不足、产品结构失衡和产能过剩并存的情况。
2.提高智库报告质量的途径。国际知名智库之所以享有较高声誉，关键在于将报告质量视为立足之本，不断推出有影响、有价值的成果。中国的智库，迫切需要在不断提高报告质量上下功夫。
坚持下苦功夫。要静得下心、坐得住，有“坐冷板凳”的功夫。厚积薄发，不积小流无以成江海。在跟踪热点研究的同时，更要进行冷思考。通过深入研究、跟踪研究、长期研究，准确判断国际国内大势，把握经济社会发展规律，对特定领域的特定问题形成独到见解，形成重要的知识储备，并为决策者提供建设性意见和建议。
坚持需求导向。咨询报告应以满足决策需求为出发点和落脚点。咨询报告中的问题是决策者关切的问题，决策者希望分析问题原因并提出解决方案。要选准议题，想中央之所想；更要想前瞻性问题，想中央之未想、将要想的问题，想尚未被认识、甚至是颠覆性的问题，开展深入研究并得出结论。学术论文虽也是问题导向，却是从现象中抽象出理论，揭示其中的一般科学原理。
善于发现问题。要善于出题目、设议题，在社会调查中发现问题，在座谈会、研讨会中甄别问题，在数据分析中研究问题；及时发现问题、揭示问题本质，并寻找切实可行的解决方案。提出问题等于解决了问题的一半。许多智库成果之所以无法成为政策，或因时机不当，无法得到决策者的支持，或与政策关系不大。政策具有时效性，这就需要咨询者看准时机；把握时机需要做有准备的人：当国家和社会急需新的见解时能从容地攻进“关键球”，将准备好的研究报告提交给决策者。
敢于独立思考。智库的独立性，体现在地位超脱，没有部门利益，可以客观、全面、深入地研究问题，从第三方角度提出独立的研究结论，而不是“人云亦云”。只有进行独立思考、连续研究，才能形成有深度的研究报告。只有增强针对性，发现决策需求和研究课题，才能做到言之有物。对报告提出的不同方案，最好能有利弊对比，以供决策者使用，避免盲目选择导致效率低下。
夯实理论基础。从对决策影响的顺序看，基础理论、案例或实证研究、对策方案、决策咨询等构成一个环环相扣的“知识链”。一个好的咨询报告，需要理论作基础，实证分析作依据，通过精准分析，形成原创成果。
开发分析工具。应采用决策咨询的研究框架和方法学。政策研究一般采用政策矩阵，将影响因子和涉及行业，分别列栏，分析主要矛盾和主要影响因素，进而提出整体解决方案。波特竞争力分析模型，优势和劣势、机遇和挑战（SWOT）分析模型、战略地位与行动评价（SPACE）矩阵等，均是商业分析模式。国际驰名智库采取通用分析框架或“头脑风暴”等形式鼓励观点碰撞，并由文献研究、问卷调查、专家访谈等经典方法向大数据、互联网、云计算等新技术新方法升级，建立数据库、社会实验室和政策观测点，以保证建议方案的科学性、可操作性；对政策建议的实施效果进行验证，并形成专利或知识产权。
独立性是智库价值之所在
智库的独立性，本质是研究的独立性；研究必须遵循客观、公正、实事求是的原则，研究成果的立场要相对公允、站得住、测得准，使咨询成果“物有所值”，并以此不断提升智库影响力。
1.智库独立性思辨。实现党对智库的有效管理与保持智库的独立性，是一个关系中国智库的建设方向与水平的战略性问题：前者关系智库“姓什么”的立场、路线问题，后者影响智库建设质量、水平和影响力，涉及智库定位、运作方式、人才建设、激励机制、政策保障、对外合作、舆论氛围、国际信誉等方面的问题。处理好两者的关系，对智库的健康快速发展十分重要。
政治正确与学术严谨并不矛盾，是相辅相成、相互补充的辩证关系。政策是政治的一部分；政策有时空效应，“放之四海而皆准”的只能是哲学，或是数学的公理，或是经济学中的一般原理。在评估政策正确与否时，“尺度”把握尤为关键：如有些政策从短期看是正确的，而从长期看可能有问题；有些政策在一些地方的实施效果较好，而在其他地方的实施效果微乎其微。
有人认为，智库应与政府保持距离以体现其独立性。其实不然。政府是智库成果的使用者；智库和政府保持良好关系，有助于成果被政府采纳。政府是智库获取政策研究必需的信息和数据的主要来源。没有这些基础，智库研究成果的专业性、实用性就难以得到保证。
独立性不等于中立性；智库专家可以发表或公开支持某种倾向性观点。政策建议是智库专家的教育背景、信息来源和对社会价值独立评判的结果。所谓智库独立性的丧失，本质是智库被某些利益集团收买，成为利益集团的代言工具。如果一个智库被发现依附于某个利益集团，就会丧失对决策者和公众的影响力，公信力也将不复存在。
独立性并非一流智库的充分和必要条件。中国特色新型智库，必须坚持正确的政治方向和独立性的有机统一；不仅能服务党中央决策、服务国家发展战略，还应能阐发中国理论，聚焦发展战略，贡献智库智慧，坚持需求导向、问题导向、目标导向，开展前瞻性、综合性、全局性研究，形成以公共利益和公共政策为出发点和落脚点的独立思考的系列成果。
纵观历史，君王的“兼听则明”伴随着“盛世”；放眼世界，世界各国对智库独立性的认识不尽相同。如美国智库强调独立性，德国智库强调“接受政府资助”。美国智库将“独立性”（包括财政独立、运营独立及研究独立），认为是智库的生命线。强调“独立性”目的有三：一是为获取民众信任而做出与政府、企业保持一定距离的姿态；二是体现研究成果的客观性、科学性；三是为获得免税资格而保持非政府组织（NGO）身份，这也是美国税法所要求的。德国恰恰相反。几乎所有德国智库的经费都来自于政府拨款，认为“接受政府资助”是保持独立性的必要前提，否则会沦为企业和利益集团的“话筒”。归根到底，独立性的背后是智库的资金问题、生存问题。
从某种程度上说，“拿人钱财替人消灾”“屁股决定脑袋”的情形各国均有。为避免智库被赞助者“绑架”并成为其“代言工具”，各国均通过营造制度、文化等软环境，在管理制度上明确规定智库筹资、研究、经营等的分散性，给研究以独立自由空间。
2.创建智库独立性的土壤。实事求是。这也应成为智库为政府建言献策、引导社会舆论所遵循的原则。考虑到智库（尤其是官方高端智库）观点、主张对公众和国际社会的影响，在对国外内媒体和公众公布成果时，需要接受党政有关部门的管理，体现“研究无禁区，宣传有纪律”的要求。
建立平等对话平台。坚守智库的独立性和客观性，做到不唯利、不唯上、只唯实；只有坚持独立性，才能保证智库为政府或社会提供公正、客观的研究意见和建议。可建立内部争辩机制，问题研究不设禁区，鼓励不同观点的争鸣，并对不同立场和观点持包容和尊重态度，在观点充分“碰撞”的基础上形成共识、形成报告。
建立成果审查和质量标准。兰德公司设有同行评议机制，将研究成果分为报告、论文和专业文章等几类。其中，报告必须经过严格评审程序审查通过；对外交流的论文，正式发表前需经3至9位国内外同行审议和不记名投票，并经评委表决通过，以体现一流的科研水平；对学术水平不够，或审查没有通过的论文，即便委托单位同意接受，也不能以兰德报告的名义发表。对研究观点或结论有误的课题，一般采取改换研究人员的办法重新研究。
内部讨论免责制度。无论智库言论是否属于批评、所言形势如何严峻，只要基于事实存在，政策建议言之有据，上级领导都应持包容态度，以确保政情舆情畅通，使决策者在掌握全部重要且真实信息的前提下科学决策，从而提高党的执政水平，实现治理能力现代化。对一些政策前期研究报告或阶段性研究成果，须严格保密，严禁擅自向外界公布，以免引起不必要的猜疑或误解。
不实报告问责制度。对那些不做实际调研、唱高调、一味迎合领导、拔高成绩、遮掩问题、不负责任地提不合理建议的报告，应当问责。智库上报的形势报告、政策建议应当备案；对其中的重大问题进行调查研究，对建言进行反馈和评价；对坚持实事求是、调研扎实、建言中肯的智库，建言被采纳并收到实效的专家予以表彰；反之，要追究出“歪点子”“坏点子”的人的责任。
人才决定智库的声誉
时代发展需要人才。从社会发展角度看，智库，首先是战略、政策、人才和知识的储备库；中国高端智库人才队伍建设，应解决好人才培养、使用和发挥作用等问题。
1.智库人才构成及其来源。什么是人才？什么是智库人才？不同的人有不同的答案。人才，一般是具有一定学术水平、技术专长或专业能力的人。智库人才是满足智库发展需要的人才。
不同发展阶段需要不同人才，将才、帅才均是人才，都不可或缺；关键是把人才放到合适的位置上。智库，由各类人才构成。一般而言，智库人才应当包括：引领发展的掌舵型人才、能力全面的复合型人才、设计顶层方案的战略型人才、揭示趋势的前瞻型人才、方法独到的逻辑型人才、能接地气的草根型人才、跨国交往的外向型人才、善于表达的传播型人才等。当然，人才不应按岗位划分，如《大趋势》作者曾是记者；在一个岗位干几年、几十年，必然会成为人才。
有研究归纳了中国高端智库人才“五多五少”现象：关注策略的多，关注战略的少；从事理论研究的多，开展对策研究的少；著书立说的多，写研究报告的少；会写的多，会说的少；学术型的专家多，智库“管家”少。由于中国提出创建一流新型智库仅是近几年的事情，从现状出发划分智库类型很难面面俱到，况且对智库的划分标准还没有取得共识。
人才决定着智库声誉。建设一流新型智库，必须由相应的人才作支撑、作保障。当务之急，应当广开门路，从转型、“旋转门”、培育等方面入手，选马赛马并举，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理、面向世界、面向未来的中国特色新型智库人才体系。
建设一流新型智库，需各类人才：既需要领导型人才、专业化研究人才，更需要多学科、多领域复合型研究人才；既需要专职研究人才，也需要兼职研究人才；既需要研究型人才，也需要管理型人才、辅助型人才；既需要中青年人才，也需要经验丰富的老年人才，老、中、青结合，并形成结构合理、竞争能力强的人才队伍。
2.人才激励机制与制度保障 。构建人才队伍。从各国智库的发展经验看，除具有核心团队外，还应当建立专家库，建立吸引人才、凝聚人才、发挥人才作用的激励机制。建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库，就必须有一支德才兼备、富于创新精神的公共政策研究和决策咨询队伍。
形成合理的利益分配机制。完善以业绩为导向的人才激励机制，打破人才自由、合理、科学流动的体制机制障碍，完善以实际贡献、工作业绩和岗位职责为主要考核指标的收入分配机制；对年轻人才，提供合适的生活条件和工作环境，建立物质和精神并重的激励机制，保持适度的薪酬待遇吸引人才、留住人才。推行研究人员评聘分开制度，符合条件评为相关研究系列职称的人员，只有考核合格才能聘任相应的研究岗位；研究岗位分成不同等级并与待遇挂钩，年度考核合格者才能留任岗位或晋升新的岗位，不合格者则聘为下一等级岗位，甚至调整到其他非研究岗位或机构。
“能进能出、优胜劣汰”制度。深化人才岗位聘用、职称评定等人事制度改革，建立以品德、能力和贡献为导向的人才评价机制和激励政策，完善以业绩为导向的考核机制；不应按照行政管理办法管理人才，更不能把人才“管死”。引导有潜力的专家向智库专家转型。社科专家一般具备研究社会问题的独特视角和功底，转型较为容易；只要紧扣社会问题，深入分析成因并提出解决方案，就可以实现由关注理论到关注现实问题的转变，由一般研究向政策研究、第三方评估等方面延伸。建立由国内外知名专家、有丰富实践经验又有理论知识的离退休党政官员和企业高管等组成的专家库，发挥离退休人员的“余热”，组织他们在其经验、精力、知识力所能及的范围内，参与某些课题调研和报告撰稿。建立“旋转门”机制。公务员进入智库工作，可保留原来的住房公积金和社会保障等待遇，也可量化为一定的收入或资产随身份转换。
人才培养。以需求为导向，加强人才培养教育培训，不断提升人才素质。从急需人才入手，培养出适合国情、具有国际视野，愿为国家发展战略、政策、规划等出谋划策，具备学术素养的高素质人才。这些人才既要有过硬的工作能力和水平，更要有忠于职守的思想境界和良好作风。要培养政治素质高、敢担当的领军人才和青年骨干人才；可以安排智库人员到政府部门挂职，或到有关国际组织任职，或到公益性社会团体或企业兼职，通过挂职任职兼职了解社会，增加历练、增长见识，以提高政策建议的合理性和可操作性。
培育智库文化和人文情怀。智库人员需具有高度的责任感、使命感和荣誉感，坚持实事求是的精神，讲奉献、讲担当、讲使命、讲荣誉﹔具有科学严谨、客观务实的思想作风，独立思考、勇于创新，能自觉为中国特色社会主义理论和实践而苦干实干，涵养以“为天地立命，为生命立命”的人文情怀，秉持“唯实求真，守正出新”的工作态度，弘扬“淡泊名利，相互协作”的团队精神。
中国的改革和发展，需要高端人才；建设一流智库，需要大量的人才支撑。只有充分发挥人才的聪明才智，才能建成世界一流智库。
促进智库健康发展的对策建议
基于以上实际，兹提出促进中国智库发展的八大对策。
1.构建智库体系。注重智库定位的科学性和分布分层的合理性，促进其健康快速发展。制定智库发展规划，统筹新型智库建设，实现体制内外智库的有效联系和对接，推动各类智库共同、均衡发展；积极发展多类型、多层次智库，包括官方智库、民间智库，高校、社科院、党政军智库，战略性、专业性智库，全国性、区域性智库等，形成分层分类、协同有序的发展格局。建立智库组织、标准和运作流程，发挥党和政府联系智库、学者的桥梁作用，促进新型智库建设的专业化和集群化。规范社会智库发展，促进社会智库的健康持续发展。加强分类指导，区分智库、研究机构、咨询机构、宣传机构和教育机构，避免智库泛化和标签化。只有分工明确，才能互补长短、各尽其能。
2.完善决策咨询制度。完善重大决策意见征集制度。涉及公共利益和人民群众切身利益的决策事项，要通过举行听证会、座谈会、论证会等形式，广泛听取智库的意见和建议，增强决策透明度和公众参与度。建立重大决策的智库参与制度，实现智库参与决策制度化、规范化、程序化。通过制度设计，释放决策部门的咨询需求，对新型智库发展起到引导作用。出台购买决策咨询服务意见，明确购买范围、程序和双方的责任义务。推进不同类型、不同性质智库改革。鼓励不同智库主体开展规范有序竞争，形成充满生机和活力的产品供给生态，提升智库公信力和影响力。
3.建设供需对接平台。渠道，有利于政府发布决策需求和研究课题，有利于智库成果的采纳。决策部门要建立决策咨询需求信息发布平台，围绕党委政府的重大决策、重大战略、重要部署，引导智库研究方向，增强智库研究成果的针对性；智库应建立相应的选题机制，把握国家需要的战略性、全局性、综合性、前瞻性问题，主动出题目、设议题，开展实证研究。建立健全沟通协调机制，推动政府部门政策研究与智库咨询研究的有效对接。加强话语体系的转换，促进高质量的理论成果向智库成果转化。官方智库可以办成“小实体、大网络”，既要做好研究，更要组织社会力量，吸收社会各界政策研究成果，集中天下智慧为党和政府决策服务。官方智库可与各部门各地区各行业各领域的智库开展合作，取长补短，解决“通天渠道”和人力资源不足问题。建立制度，包括动态简报制度，评优激励奖励制度，必要的经费赞助和购买服务制度，以及政策研究咨询竞争制度等。避免决策咨询“专家秀”：专家为政府决策的科学性、合理性“背书”，进而出现专家言论的“空洞化”和“口号化”。
4.健全治理体系。一流智库、一流成果不是政府管出来的，也不能用行政办法管理。首先，要建章立制，制定明晰的标准规范和管理措施，确保智库的各项活动符合党的路线方针政策，遵守国家法律法规。其次，要优化国家高端智库理事会职能，发挥其在促进供需对接、制定行业标准，规范评价监管、增进机构协作等方面的协调职能。再次，要创新内部治理，探索建设智库体制机制，推进行政管理与科研管理分工，在“党管智库”原则下完善理事会或决策咨询委员会的业务管理体制。最后，要完善督查和问责制度。监督机制可以在三个层面展开：一是内部监督，如财务制度、保密制度等；二是业务监督，如对学术不端之类的数据造假、报告抄袭等的督查；三是合法性督查，如保密法或其他法规框架下的监督等。智库服务重大决策，一旦发现智库和决策主体及其他相关利益主体间存在共谋关系，出现决策失误、产生重大负面影响、造成重大损失，应根据相关法律追究智库的连带责任。
5.建立融资机制。资金是智库出“好点子”的保障。财务独立是智库独立性的关键，经费来源影响智库产品的价值取向。应设立国家财政智库预算科目，体现政府购买智库服务的要求。建立智库发展扶持机制，政府、企业可“购买”智库成果，但智库人员不能“出售”人格。在市场经济条件下，智库成果是商品，但智库不能成为资本的附庸。要制定严格的捐赠规则，实行出资者意愿与资金使用的分离、资金资助与课题研究的分离，保证专家在不受干涉和干扰的情况下进行独立研究。建立开放竞争的智库人才管理和运行机制，发挥智库人才积极性的组织形式和管理模式。建立科学合理的管理制度，理顺智库内部的运作流程，并向社会传递智库运作规范化的信息，以赢得更多的社会信任、吸纳更多专业人才的加盟和更多的资源投入。
6.建立智库成果的产权保护制度。中国对智力成果的知识产权保护意识薄弱。咨询市场发育不足，是中国特色新型智库、特别是民间智库发展的最大制约。必须按照党的十八届三中全会关于市场配置资源的要求，强化智力成果具有交换价值的理念，承认智力成果应当得到合理回报；肯定咨询意见对提高政府决策水平、改善企业经营管理的作用，并愿意为之付出相应的价格。建立政府购买决策咨询服务制度。凡智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等，均应当纳入政府采购范围和政府购买服务的指导性目录。建立按需购买、以事定费、公开择优、合同管理的购买机制，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等多种方式购买。建立政府主导、社会力量参与的决策咨询服务供给体系，推进服务主体多元化、提供方式多样化，满足政府部门多层次、多方面的决策需求。将分散在法规中的有关非营利组织的税收规制条款加以梳理、修改、补充和完善，细化、明确法律条款，使之具有可操作性。
7.拓展国际合作机制。开展公共外交、提供中国智慧、增强国际影响，是高端智库为国家发展贡献力量的重要方式。近年来，中国智库在交流和研究成果国际化方面取得初步成绩。通过论坛、峰会和出访等形式开展国际交流并建立互信；通过发表论文、出版外文著作等方式推动中国经验和中国观念走向世界。但中国的国际话语权有限，处于有理说不清，说了传不开的境地。因此，需要在国际事务中加大话语权，应具备全球化思维，利用外国资源，包括人员资源、组织资源、网络资源，推动中国智库树立国际形象和地位，更多地参与全球治理的国际合作、在国际组织中谋求更重要的管理职位，将“二轨”国际影响转化为“一轨”国际影响，以服务国家总体外交战略。
8.建立智库评估体系。重视智库的培育、使用和作用发挥，建立客观公正的智库评价标准和评价机制，并与国家智库发展基金、选题机制结合，形成基于智库实力、研究质量、政策建议采纳情况、社会认可度和公信力等的评价指标，以便客观、公正、全面地评价智库及其产品。可采取政府、学界、社会相结合的原则，加大“影响力”在智库评价指标体系中的权重；优化决策咨询成果的奖励标准，也需要警惕重奖之下的畸形发展。衡量智库产品需要一系列的指标，包括资源性指标、效用性指标、输出性指标和影响力指标、产品影响途径和方式、风险评估、竞争力、资料基础和应用途径等方面。对智库的评价主要体现在组织构架、运行机制、运行模式和分析体系等方面。按照党的十八届四中全会关于“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用”的要求，改革智库管理体制，为构建更多有影响力的社会智库奠定制度基础。
靠报告质量立足，靠人才赢声誉，靠机制激发活力，靠成果赢得国际话语权。智库只有不断推出专业化、原创性、高质量的政策建议类、形势分析类、政策实施评估类成果，才能形成有特色和影响力的品牌。
（作者为国务院发展研究中心研究员）
国家治理现代化与当代中国智库建设
本文转载自智库高端人才
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摘要：
国家治理体系和治理能力现代化是中国适应时代发展需要，应对各种风险和挑战的必然要求。智库作为现代社会治理架构下不可或缺的制度性安排，在国家治理现代化中占有重要地位，发挥着特殊的功能性作用。我国当前智库建设主要以工具性为主，应坚持工具性和功能性有机结合，以不断做强的工具性来逐步做实功能性，以明确的功能性指引来保证工具性任务的实现；发挥聚合社会智力资源、连接体制内外桥梁、联系其他社会群体、形成思想品市场、国外同类机构对应性平台多种功能。建设中国特色新型智库要注意功能性要求，同时要着力解决好一些现实困难和问题。
关键词：
国家治理 智库建设 决策科学化 功能性智库
作者简介：
张大卫，中国国际经济交流中心副理事长、执行局副主任兼秘书长；徐占忱，中国国际经济交流中心战略研究部部长、研究员。
一、国家治理现代化为中国智库发展提出重大时代课题
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今天我们必须面对的重大时代课题
党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革总目标。国家治理体系和治理能力现代化是今天我们必须面对的重大时代课题，具有鲜明的时代性、方向性和战略性。治理体系和治理能力现代化重点强调国家一整套制度的构建和完善，体现了对当前及未来中国经济社会发展众多重大问题的回应。
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真正的政治发展
改革开放以来，由于变革步伐加快，中国经济社会发展不平衡、不协调、不可持续问题突出，给社会生产方式、生活方式和人们的价值观念带来巨大冲击。在这一特殊历史时期，中国经济社会发展具有更为明显的矛盾汇集、张力加大、冲突加剧、失范增多等特征，推进和实现科学决策、民主决策、多元参与、协同治理自然提上日程。作为快速崛起的大国，中国经济快速发展、综合国力大幅提高、人民生活显著改善，实践证明找到了一条适合自身国情的正确发展道路，这也是我们道路自信、理论自信、制度自信、文化自信之源。但是，在一些西方人看来，中国今天有着多重甚至是矛盾的身份和特征，比如世界第二大经济体与最大的发展中国家，走中国特色社会主义道路的市场经济国家，等等。和历史上历次大国权力转移明显不同，现今在经济、军事、科技等硬实力领域竞争加剧的同时，出现了过去不曾有过的制度竞争。“中国崩溃论”“民主赤字”等的不时出现，反映了西方强势话语权主导下的傲慢。近年持“历史终结论”的美国学者福山提出，真正的政治发展是“国家建构、法治与民主之间的平衡”，其背后是不同制度间优劣比较和竞争问题。
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制度竞争具体体现
如果制度效率低下、僵滞，对现实问题和重大变化缺乏应有的回应，就会表现出“制度衰败”特征，制度变革也就自然提上了日程。美国政治学家亨廷顿认为，国家是否有效所带来的发展差异，要大于制度上属于民主还是属于专制所带来的发展差异，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们的政府形式，而在于它们政府的有效程度。有的国家政通人和，具有合法性、组织性、有效性和稳定性，另一些国家在政治上则缺乏这些素质。”据此，也可能说，一些西方国家今天面临的困境，在某种程度上已呈现出明显的“制度衰败”特征。有人说西方社会的改革任务一点也不比中国轻松。
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系体现为一整套紧密衔接、有机联系的体制机制、法律法规等制度性安排；国家治理能力是国家运用制度体系管理各方面事务的能力。中国文化语境中，“治理”的主要含义是“治国理政”，这是中国传统政治文化的重要命题和构成内容；今天西方社会中的“治理”，其含义是政府放权和向社会授权，主张社会自我治理以及社会组织与政府的平等共治，具有所谓的“社会中心主义”取向。国家治理体系和治理能力现代化中的“治理”，可以说既汲取了中国传统政治文化治国理政的有益精神，又扬弃地吸收了西方治理概念中关于管理方式的有益要素。
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智库建设的特殊地位
智库建设在现代国家政策决策体系中占有特殊的地位，是国家治理体系不可或缺的重要组成部分，强有力的智库支撑体系也是国家治理能力的体现。近年来，国家对建设中国特色新型智库提出了明确要求，作出了一系列部署。各有关机构、部门和社会各界反响积极，对中国特色新型智库建设进行了很多理论研究和实践探索。如中国国际经济交流中心曾培炎理事长指出，“中国特色”体现于坚持中国共产党的领导和中国特色社会主义道路，采用中国视角，聚焦中国发展；“新型”则体现为发展所要求的“新定位”“新机制”“新模式”上。具体地，“新定位”表明不同于传统体制下研究机制的定位，智库在党和政府领导下开展工作，也要具有相对的独立性。“新机制”就是智库不是行政机关，需要淡化行政色彩，引入市场机制，营造探讨氛围，聚引高端人才，做到智力制胜。“新模式”则是要坚持求真务实的科学精神，树立问题导向的研究模式，针对现实问题和长远问题开展对策研究，加强数据分析、案例分析和模型分析，提出决策层信得过、用得上、可操作的政策建议。
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今天，中国特色新型智库如何建设，进而整个国家智库体系如何建设，不仅需要在实际操作层面即“术”的层面进行大胆探索和尝试，同样需要放到国家治理体系和治理能力现代化的总体目标下，从基本理论层面即“道”的层面回答。中国为什么要建设智库？中国智库在国家治理体系处于什么样地位？今天中国智库所应承担的职能有哪些？怎样才能建成所设定的中国特色高端智库？可以说，对这些重大而紧迫的现实问题，能否给出清晰明确的回答直接关系到我国智库建设的成败。
二、作为现代国家治理架构中功能性存在的智库
一般人很容易把智库和中国历史上早期的“谋士” “门客”甚至是后来的“言官” “师爷”等联系起来。古代“门客”和现代社会智库尽管形式相似，其实质相去甚远。古代“门客”的存在，很多是以才智满足当权者政治或权术斗争的需要。其人数之多，说明其还没有清晰的人才定位和应有的人才选拔机制。“门客”等说到底还只是那个时代的私人性帮闲，远不是制度化存在。
从现代社会治理来说，“智库”其实是一个表现为“土样子”的“洋玩意”。现代社会中，智库是国家治理架构中重要的正式的功能性组织，这是和人类社会发展中的现代性特征紧密相关的。现代化是一个政体所应对的人类事务的复杂性不断增加的进程。现代社会中，经济、技术、文化、社会心理各层面交互作用，衍生出无限多样繁复的制度体系、商业联系和互动方式，其在极大地丰富人们物质和精神生活的同时，背后也蕴藏着巨大的脆弱性和不确定性。在现代社会条件下，政府已不可能通过自己的政策和行动解决所有的问题。可以说，现代性是当代社会智库的基本逻辑前提，智库内生于现代社会之中，没有这一基本认知和判断，智库的存在就可有可无。
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现代社会是多元化社会
现代社会结构处于不断的变化之中，基于经济收入、社会地位和职业声望等形成繁复的社会结构体系，每个人依不同的划分标准嵌套于不同等级之中。现代社会的复杂性就在于这些等级体系高度分化、交叉，又紧密联系相互作用。比如，某人在事件“甲”上持A立场，而对类似情形的事件“乙”可能会从自己的另一利益考量出发持态度B，A和B常常是冲突和矛盾的。这种分化和多元的存在，使我们看到，不同的划分标准和利益切割下，所涉及的对象群体通常是不同的。其实，这种分化和多元恰恰是现代社会特有的稳定性机制。
改革开放以来，中国社会进入急剧变迁和快速发展时期，整个社会出现了从“封闭社会”到“开放社会”、从“凝固社会”到“流动社会”、从“乡土社会”到“城市社会”、从“匀质社会”到“多元社会”等的转变，不同群体之间社会地位结构、组织结构、权力地位结构、收入水平与教育水平结构分化十分明显，这是社会走向现代化的必然过程。进入新世纪以来，中国面临“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化”，以及由此引发的一系列矛盾和挑战。由于制度安排与政策调整给各类社会群体带来了不同程度的冲击和影响，不同利益群体因对利益预期的怀疑，产生结构性紧张和弥漫性不满，对特定人群“X二代”身份符号的厌恶和疏离，对新建工程项目公共设施出现的环保“邻避事件”等，再加上微博微信等现代沟通手段对民间社会日益增强的动员作用，事实上，社会上已出现决策科学化与民主化的冲突与困境。
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现代社会是全球性社会
长期以来，囿于地理空间和交通通讯技术限制，人类的大多数贸易行为基本上在本地从事（从侧面反映了“丝绸之路”之伟大和不寻常）。大约150年前人类社会开始了全球化进程，这一进程尽管时有波折，但不断深化发展的大趋势不可逆转。全球化解放了市场的力量，加剧了不平等和不安全，给民族国家和民族经济带来从未有过的挑战。这种市场力量如此巨大，已超过很多后发国家的掌控能力，给一些国家的发展带来难以克服的“陷阱”和麻烦。
今天资本、技术、市场、人员的全球性配置和流动，生产和消费跨出国界成为世界性一部分已成为不可逆转的存在，人们不再可能回到过去各自相对封闭的小社会中去。这是一个“我们无论如何都只能共同分享的世界，一个没有‘外部’、没有‘出口’、没有‘他者’的世界”，我们无论以多么聪明和多么尖锐的方式批评“他者”，都无可选择地要与这些‘他者’共同生活在一个世界。在这样的世界中，气候变化、生态风险、金融危机、重大传染病、信息安全等风险都以一种压倒性方式存在着，这些风险因素突破了国家、民族、文化、语言、宗教和体制的自足性，其所具有全球性、整体性和“平等性”表明无人可以独善其身。国际社会为应对多样化现实挑战，开启全球政治议程形成新制度架构势在必行，2015年12月全球应对气候变化《巴黎协定》经有关国家议会通过已正式生效，这是国际社会特别是大国通力合作的很好例证。
现实生活中，基于市场力量内生推动的经济全球化，其速度远超基于国际协调和人为建构的政治全球化的速度，带来了全球经济协调、网络公共空间治理等一系列国际治理体系问题，如何及时形成协调、稳定、共赢的机制，需要国际政治议程与各国国内政治议程紧密相连。
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现代社会是风险社会
风险与人类社会一直相伴，但现代社会风险与传统社会有本质不同。现代风险具有更高的不确定性和不可感知性，比如放射性物质、水、大气和土壤污染、生活中五花八门的各类食品添加剂等。现代社会中知识体系复杂化、弱化甚至是消解了个体利用常人知识进行最基本判断的能力，现代风险背后隐藏的可能伤害往往是系统的、不可见和不可逆的。传统社会条件下经验性的防范与应对不再有效，而知识生产体系背后的利益结构和价值判断，影响了人们对专家系统的信任，也增强了人们的质疑和日常生活中不安全感。
特别地，现代风险具有更强的主观性和建构性特征，风险既非纯粹的事实主张，也非完全的价值主张，准确地说，是由实然性存在和社会性感知共同建构起来的。风险不仅在技术应用的过程中被生产出来，而且在赋予意义的过程中被生产出来，还会因对潜在危害、危险和技术敏感而被生产出来。福岛核泄漏后，日本国内在“核”的存废问题上长时间争执不下；“转基因”问题在中国社会还是一时难以平息的公众话题。现代风险还突出地表现出为自反性和脆弱性，本来是人类用来解决问题的手段，反而变成了需要面对的新的风险来源。科技发展和经济系统高度复杂化（如现代金融交易系统）内生地存在着脆弱性，无形中加大了“蝴蝶效应”发生的概率。
可以看出，现代社会决策所面对的利益多元性、问题复杂性，是传统社会所无法比拟的。传统社会中经验式、简单化、线性化的社会管理模式已不能适应需要了，实现国家治理体系和治理能力现代化是必然要求。智库作为专业化决策咨询服务提供者，必然要在国家治理体系建设和治理能力提升发挥独特作用。
三、工具性与功能性：当代中国智库发展方位选择
从现代化过程来看，中国是具有深厚历史文化积淀的超大型社会。从西方早发国家的历史发展进程来看，其有着相对清晰的沿自然历史过程演进的历时态特征。今天在中国社会呈现出明显的共时态特征，生产手段、制度形态和文化观念新旧杂陈、多元并存，有“现代的”“前现代的”，也有“后现代的”，可以说社会发展演进中的1.0版、2.0版、3.0版并存。而在今天全球化语境下，中国的东方文化、集体主义观念、共产主义意识形态、社会主义制度等等，让很多西方文化背景的人一时无法看懂，带来很多认知上的错位和混乱。中国的快速崛起带来战略考量、发展空间、核心利益、意识形态、地缘政治乃至文化主导权上的复杂竞争和博弈。现代化运动与中华文明复兴、社会主义与资本主义、民族国家与全球化趋势是我们必须面对的三大张力。
改革开放以来，中国发展取得的成就，体现了中国政治发展能够及时适应情势的需要不断创造政治有效性的巨大优越性，显示出我国强大的制度优势、蓬勃的创造和发明0能力的发展前景。
在今天现代化快速推进和作为大国强势崛起过程中，中国政府面临着复杂且巨量的决策需求，这要求我们必须把中国特色社会主义制度优势，及时转化为适合中国国情的科学有效的现代国家治理体系，以完善的现代国家治理体系来保证强大国家治理能力的实现。
现代国家治理体系和治理能力是具有整合性、相对稳定性和高效运转的复杂系统，只有依托于适合中国国情的现代国家治理体系，才可能满足当前中国发展决策所提出的各种重大需求，才有可能对现实重大问题和挑战做出更具及时性、准确性和有效性的回应。
推进国家治理体系和治理能力现代化，就是在完善和发展中国特色社会主义制度的前提下，在中国共产党的领导下，优化和创新国家治理的主体格局、体制机制和流程环节，提升治国理政能力，把我国的根本制度与基本制度内含的巨大能量和活力充分释放出来，以解决改革中不断面临的问题和难题，又在不断解决问题中优化主体格局、体制机制、流程环节和治理能力。
从国家治理体系和治理能力现代化来说，当代中国智库作为现代国家政府决策体系不可缺少的组成部分，它既是社会治理体系中一个重要主体类型，是实现决策科学化、民主化的重要制度建设，同时在实际执行层面也具有操作性流程特征。中国智库在国家治理体系中需要履行和实现的是其自身不可或缺的功能性特征。
从现实情况看，要保证这些决策及时做出且达到应有的质量要求，政府组织在能力、精力、信息和知识方面的有限性问题十分突出。中国智库建设首要而紧迫的任务，来源于现实中国发展内外环境和条件的复杂性，来自于当前国家发展面临的各种内外部挑战的决策需要。因此，从发生学意义上说，中国智库有着更为鲜明的“工具性”特点，这是自然的也是必须的。
从中国智库发展定位做“工具性”和“功能性”区分，可以看出，“工具性”是中国智库建设的出发点，但“功能性”才是中国智库发展的真正落脚点。这里，“工具性”和“功能性”具有中国文化中“体”“用”关系范畴特征。“工具性”是“功能性”的实现形式，无“工具性”即无“功能性”可言；“功能性”存在于“工具性”之中，但仅有“工具性”而没有“功能性”认知，其智库的“工具性”便没有了依归，自然也谈不上更好地发挥智库作用。
现代国家治理体系建设是通过国家、市场和社会相互赋权来实现的，从原有的国家“全能主义”走向政府、市场、社会共治，表现为国家治理体系不断制度化的过程，这也是“在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”（邓小平语）的过程。中国国家治理体系与治理能力由新旧体制并存向新体制逐步代替旧体制的发展过程，是一个通过渐进性累积实现整体根本性转变的过程。这一过程的重要方面是推进多元主体的能力培育，逐步实现共同参与。中国国家治理体系和治理能力建设的路径，决定了中国智库的发展路径。作为国家治理体系的重要组成部分，中国智库的发展应该是一个从以“工具性”为主到以“功能性”为主的演进过程，中国智库从日益强大的“工具性”走向不断夯实的“功能性”，是其发展必然过程和必由之路，以不断做强的“工具性”来逐步做实“功能性”，以“功能性”为引导来保证“工具性”任务的实现，是中国智库发展方位的现实选择。
区分中国智库发展的“工具性”和“功能性”，其意义还在于，使人们切实认识到，智库作为国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，是现代社会治理体系不可或缺的制度化的存在物，而不是可有可无的“装饰品”。它促使政府部门作为智库产品的需求方，把智库产品作为决策的必需品，尽快改变现有决策方式下可能产生的简单、粗疏、随性问题；从智库本身来说，能够更清晰地把握智库到底“主要该干什么” “不该干或少干什么” “怎么才能干好该干的事”等关系到中国智库发展的基本问题。从国家层面来说，也可能找到建设适应“功能性”发展需要的智库，该有什么样的政策、环境和条件。
四、国家治理现代化与当代中国智库主要功能及发展问题
习近平总书记高度重视智库建设，对智库建设多次提出要求、作出指示。2015年1月，中央正式提出建设中国特色新型智库的总体要求。从国家治理体系和治理能力现代化来说，建设中国特色新型智库是适应国家治理现代化需要的政府决策制度化开放过程，是一个面向决策的社会智力资源集合和动员过程。目前看，中国智库发展至少应体现以下功能：
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决策智力资源的聚合功能
中国现代化过程所呈现出的一般性和特殊性，都表明今天国家决策体系必须尽可能地把社会中各方优质资源汇集整合起来，这是国家治理现代化的题中应有之义。中国现代化过程不允许犯重大的战略性、方向性、颠覆性错误，也要尽可能少犯一般性操作性错误。现代决策涉及知识日趋专业化，其背后利益关系高度复杂化，各种方案体现着经济的、技术的、社会的多重理性和价值追求。一个决策如果没有清晰的问题建构和群体利益损益分析，仅凭简单经验而做出难免会出偏差、犯错误。智库机制化地把决策参与者范围扩大了，智库可以是“小机构、大平台”，它可以通过有关业内专家座谈会等各种途径，获得对决策问题更为清晰的事件关系和利益结构图式，提出多种备选方案，并预判每种方案可能带来的政策效果。在这里，它使过去没有可能或很少有可能参与政府决策的一些人，通过一种机制化渠道参与到决策中来；从一定岗位退下来有着丰富经验的老同志，甚至有可能是外国智库机构的专业人才。
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连接体制内外的桥梁功能
观察我国现实决策不难发现，尽管同处体制内，中央政府和地方政府的官员对一些政策问题的看法是不同的，有时甚至差别很大，总的说来，是各有优长也各有不足。目前解决这一问题的主要办法是“上下交流挂职或任职”。实际上，处于体制内和体制外两类人，对政策问题建构和情势分析上的差别，肯定比同处体制内的中央与地方间差异更大。美国等西方国家是通过选举制下的政党轮换形成的“旋转门”机制来实现的，顺畅有序的流动和异质身份对接，是扩大决策选项、提高决策质量的重要制度性保障。目前，我国国家治理体系中还没有通过角色换位，来实现对政策问题更为全面建构的机制。智库以服务于政府决策为目的，不同于一般性大学和技术型科研院所，智库更了解政府决策过程，同时智库通过专家系统与社会各界有着广泛的联系，可以成为政府决策领域特有的连接体制内和体制外的桥梁。目前我国还没有建立制度化的政府与智库间人员流动机制，将来智库连接体制内外的功能还要通过改革逐步解决和加强。
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联系其他各类社会群体的延伸性管道功能
现代公共政策和政府决策中，涉及广泛的利益相关方，对于一项政策各方都有自己的解读。智库可以从更专业的角度，通过研讨等形式对国家重大政策进行宣介，以澄清公众误解误读，引导社会预期。当然，也可能有辩论和批评，以其有理有据在客观上也形成对政府的另一种监督。在今天中国政治实践中，也出现了智库为边缘利益群体代言这一积极现象。目前中国社会中边缘利益群体总体上缺乏畅通的利益表达渠道，智库可以通过调研报告向政府部门报送，或通过公开向社会表达意见引起关注，进而推动政府重视和问题解决。
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思想竞争性市场功能
现代社会中国家应该提供政策利益相关者平衡相互关系的社会空间，其功能在于不同利益方都能够有效地进入这一空间表达自己的诉求。智库对政策制定过程、政策质量、透明度以及政治文化培育非常有好处。在这里，不同的政策思想、政策主张、政策方案都可以摆出来，供讨论、对比和甄选。这一机制的社会功能在于，防范或消除政策观点垄断，政策观点垄断是比经济和资源垄断更具危害性的垄断形式，它不仅可以扭曲资源配置，为垄断者带来超额垄断租金，更重要的是它甚至有可能导致国家自主性丧失。当然，这一功能是通过智库体系中的单个智库来实现，但这一“竞优”系统中，智库个体以自己的思想产品在市场胜出，可以获得对决策更大的影响力。这也形成了智库间公开竞争和激励淘汰机制。
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国外同类机构对应性平台功能
全球性社会下人类面临的风险和挑战是共通的，风险类型的多样性、难以预见性和可能危害影响面之广，使得各国必须携手合作共同应对。当今全球化条件下，一个国家的国际和国内政策很难分开，本国政策往往对他国有着强大的“外溢”效应；同时也受其他国家的“外溢”效应影响，从而需要高层次专业化的政策协调。特别是，在今天国际政治经济格局深刻变化和调整下，各国间智库机构间的战略对话已经成为增进互信，消除误解误判的重要国际沟通交流平台。作为国际体系中重要当事方，近年我国提出了“一带一路”等全球广泛关注具有更强建构性、引领性的政策主张，中国需要大量的与大国（如美国、日本等）和重要的国家集团（如欧盟、东盟、海湾国家、非盟等）等沟通协调任务。中国智库需要与国外智库建立机制化或非机制化联系渠道，利用紧密联结政府、联系决策的优势，发挥正式联系之外“第二轨道”作用，为政府间“第一轨道”提供特殊的沟通和咨询服务。目前国际上已经形成智库网络，中国智库可以创设中国议题、提出中国方案、发出中国声音，这也是当代中国智库的一项重要职能。
中国智库未来发展应警惕出现以下问题：
一是智库专家技术理性与政府部门现实理性长期无法协调。政府部门认为智库所提政策议题、主张、方案过于理想化，或离现实太远，缺乏操作性；智库认为政府颟顸，缺乏对外部智力资源的应有吸纳和尊重。
二是智库发展受限。由于智库发展定位、个人成长空间、社会认同度和缺乏有竞争力的收入保障等，智库难以吸引和容留一流人才，智库无法很好地发挥其应有工具性和功能性作用，造成实际上自我矮化和退化。
三是功能性作用发挥扭曲。个别智库由于中立性不够、自律不严或迫于生存，成为社会中某些利益集团的代言人或附庸。
五、国家治理体系现代化与中国特色新型智库建设应注意和解决的问题
目前国家首批确定25家国家高端智库建设试点单位，各项工作正在积极推进之中。在国家治理体系和治理能力现代化总要求下，明确国际国内形势发展对中国特色新型智库在定位和功能上的基本要求，有利于把握智库发展大方向，增强做好中国特色新型智库建设的自觉性。特别是在我国智库建设起步发展时期，可以注意及时克服可能影响未来发展的苗头性、倾向性问题，真正做到蹄疾步稳、健康茁壮成长。
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积极借鉴发达国家智库建设经验
同时注意国情和政治制度差异不同国家由于政治制度和特定政治制度下治理体系不同，其智库发展路径不尽相同。美国是当今世界智库数量最多、类型最完整、影响力最大的国家，智库在其国家治理体系中发挥着重要作用，是其国家“软实力”的重要体现。作为国家治理体系的重要组成部分，建设中国特色新型智库，有些问题需要深入研究。
比如说，智库的独立性问题，美国智库大多依托于基金会、财团等各类组织，依存于三权分立和两党竞选制。非政府性、非营利性、非党派性是美国智库所标榜的，不接受政府拨款，但接受政府对具体研究项目的经费资助。美国智库的发展模式更多地体现了西方思维方式和政治文化传统，体现了其政治架构设计中的竞争性特征。“所谓智库必须独立于政府和私人利益之外以保证其思想自由的观念，是一种典型的英美思维模式的偏见，与世界上其他许多文化不符”。其实在美国，那些声称自己独立的智库很多有深厚的党派背景。中国智库主要产生和派生于现行政府体系之内，自然不具有美国智库所标榜的独立性，中国特色新型智库就是服务于执政党所确立的国家现代化和民族复兴发展战略目标。中国智库发展模式则更多地体现了东方文化和中国现行政治制度中协作性特点。在中国现代国家治理体系中，智库基于共同愿景的协商式参与，是参与政府决策的基本遵循。
但是，为保证多样化视角和思想品质量，在实际工作中是否需要智库有一定的相对独立性呢？并通过什么样的机制来保证这种相对独立性呢？还有，中国智库主要脱胎于行政机构或事业单位，目前很多智库机构同时具有体制内单位身份，其管理基本上依现有一般体制内事业单位方式来管理，没有体现出智库作为服务于决策的思想品生产机构的特点。那么，在中国现有行政架构内，智库究竟是什么样性质的单位或组织呢？目前智库本身特点和功能性要求与现有的一般行政事业单位管理模式“错位”问题已经显现出来了。按现有管理模式，智库研究人员在参加国际交流、研究报酬获得、职称评定、业绩考核等，都出现了一些实际困难。目前中国还没有智库社会筹资、捐赠等方面的相应制度安排。应该看到，作为思想品生产组织，人是智库中最核心的资产和财富，而对智力产品生产过程的管理、最终成果的评价和生产者的激励，是任何制度体系下智库都要面对的共通性问题。智库的运营、管理、考评、激励等方面也有其一般性要求，在这些方面我们确实应当认真向国外智库学习。
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明确智库各职能间主辅关系
推动实现各职能间的有机衔接配合，坚持以高质量思想品取胜
智库存在的价值在于服务政府决策。专业化的政策问题情境分析、对策分析、方案设计甚至必要的政策效果综合评价是智库职责所在。围绕这一过程的研究和高质量智力产品生产是智库的立世之本和生命线，是智库区别于其他一般社会组织的特质所在。
思想产品质量是智库的生命线和竞争力来源，在重大问题就重要成果积极宣介也是职责所在。我们不主张搞神秘主义式的“葫芦型”智库。但是，应该清醒地看到，宣介只能是智库研究工作的派生和延伸职能，没有实实在在高质量的思想品支撑，智库的宣介就会过度媒体化，变成空洞的缺乏思想品含量“喇叭型”智库。“直到20世纪60年代，美国智库在决策过程中一般是低调的行动者，智库学者从事重要且通常为实用的研究，提出为决策者所接受的观点，但是这些学者绝少公开或高调地与其他人以及政治过程中其他有影响的行为者就这些观点进行辩论”。当前，中国智库发展不仅要鼓励研究“短时段”问题，注意跟踪关注短期内重大“新闻事件”，更要关注“中时段”和“长时段”问题，特别是对未来我国发展面临的总体国际环境和国内政治、经济、人口、资源、环境、社会等因素进行综合分析和预判。过于看重短期舆论效应，甚至有意搞些“吸引眼球”的事情应当避免。
智库研究方法同样需要创新。智库报告不是政府部门的“公文材料”，也不是宣传部门的“宣传材料”，也不同于高校的“学术论文”，简明、平实、严谨、切近应是智库研究的基本文风。研究问题应该紧密围绕“是什么”“为什么”“干什么”基本逻辑展开，切忌连“是什么”没有很好地搞清楚，就“药方满天飞”。如此难免大而无当、质量不高，无法让人信服。
智库产品有的在一定期间内不适合公开发表，有的研究成果没有引起决策者或政府部门及时关注（如领导批示）不等于问题不重要，智库成果不能简单地通过舆论效应做评判。智库研究不同于一般专业技术研究，智库的研究有其特殊要求，如对全球气候变化的预判和测度，这是专业技术性研究机构做的事情。但是基本了解和掌握原因后，如何构建出切实可行的政策或行动方案，才是智库要做的事情，智库与专业研究的区别在于关键的“临门一脚”。
近年国内一些机构学习美国宾西法尼亚大学麦甘“全球智库评比”做法，开始着手做国内智库评比。作为思想产品生产机构，智库成果绩效评价有其困难性。应该说，评比本身无可厚非，但是评比具有很强的导向性作用。如在实际工作中，不顾智库专业领域和具体工作要求，对于面向现实问题和未来发展需要高度复杂的智力产品做指标化、简单化评价，简单化地以“发声情况”、获得的“批示量”等去做评比，搞不好可能对处于刚起步时期的智库发展带来永久性伤害。
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坚持以人才为核心的智库发展理念
最大限度地吸引、培养、激励、用好人才。对于以智力产品生产的智库来说，人是最为重要和宝贵的财富。据他人研究，智库产品的成本中，90%以上是人的智力成本。智库人才不同于一般专业技术人才，既要有扎实的专业知识和开阔的视野，又要有对世情、国情的充分了解和丰富的实践经验。由于现行体制和社会认知原因，目前中国智库发展对社会一流人才还缺乏足够的吸引力，偶尔也有智库人才流失问题。要把智库人才作为特殊专门人才类别来对待，增强智库研究人员的职业荣誉感，以广阔的职业发展空间、有竞争力的经济收入和良好的职业声望，吸引社会上更多的优秀人才加入到智库工作中来。
要推进国际、国内智库间同行间的交流，坚持专业主义的智库发展路线，着力提高个体研究人员的技能和领域内的专业水平，提倡通过大量的跨学科、跨领域协作提高研究质量，鼓励将新概念、新模式或新的思维方式引入政策研究和讨论，不断拓宽政策视野，提高对现实问题的敏感性。要建立智库人才专门的培养渠道和机制，抓紧制定智库人才培养规划。
智库“旋转门”是美国特定政治制度下两党竞选轮流执政形成的，中国没必要也不可能去照搬，但我们应该建立自己的智库内外人员流动机制。智库人员可以到政府部门、企业和其他社会组织任职，有利于加快智库人才成长。特别是要建立智库与政府部门人员顺畅的流动机制，古人讲“谋者较尺寸，断者较毫厘”“谋者见一方至尽，断者会八方取中”。 智库和政府决策部门双方人员通过角色转换，能够切实体会不同身份所赋予的要求和所承担的职责，增强智库人员对政府决策服务需求的认知，提高智库研究成果的针对性、可操作性和适用性。同时智库也为政府部门注入“新鲜血液”，使智库成为政府管理人才的重要“储备池”。
建立科学有效的体现思想品生产特点的智库内部激励机制，直接影响研究人员个体的研究选择和时间、精力投向。智库内部建立科学的绩效评价、激励和约束机制，首先要解决好研究人员业绩考核中“质”与“量”间合理折算关系，这本身就是一道不小的课题。此外，研究人员专业研究工作与一般公务工作间的关系，研究人员与非研究人员合理分配比例关系等，都需要认真研究解决好。
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建设类型齐全，功能完备的智库生态体系
走多元化、多样化、多层次智库发展路线，建设类型齐全、功能完备的智库生态体系。智库应该是整个国家治理体系系统中的重要子系统，从现代系统论角度，系统是由多样化元素、充分协同和动态演进来实现其功能的。从功能性要求出发，作为智库系统中的元素，每个智库以其自己明确的“生态位”相互联系，形成一个多元化、多样化、多层次的共生系统。这也是中国智库切实适应国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
具体地，以服务对象来分，可以分为服务于国家整体战略和公共政策制定的国家级智库，及以服务于地方经济社会发展的地方性（省或市）智库；从涉及领域和行业来分，可以有涉及战略、经济、社会、环境、军事、安全等各方面智库；此外，还有偏学术型智库、偏媒体型智库，体制内智库、社会类智库等。由此划分，可清晰地看出，我国很多地方智库发展不足，比如政治类、生态类专业智库发展相对滞缓，社会类智库发展有许多问题需要破解。
智库以服务政府决策为目的，作为思想品的供给方与需求方，智库与政府间关系模式决定了其功能的发挥程度。目前要解决好连接机制、“身位”和服务内容问题。从与政府间的“身位”关系来说，鼓励发展政府与智库联系紧密、服务有效的“近身型”智库；也允许与政府关系稍显松散的“中远身型”智库，其相对独立性更强，思想品可能更具有参考和应用价值。从连接机制来说，可以研究建立政府部门与智库不定期的供需对接机制，一方面提高智库成果对现实决策的切近性。另一方面，对有些智库从自己的认识出发，自主选择跨政府部门或事关未来发展的重大战略性问题，可以及时通报政府，以便发挥参考咨询作用。
在智库服务内容上，智库建设要努力做强工具性，但在实践中要避免简单“工具化”，特别要澄清和处理好服务于政府决策和一般化服务政府业务工作的关系。智库应以自己的思想品和专业化知识服务于政府决策本身，而不应总是处理常规性、一般性甚或是日常性的工作。如果智库工作中研究与服务关系处理不好，会直接影响到智库思想产品的质量，同样造成宝贵的人才和智力资源的浪费。
